野生动物保护,修法要点是什么?

对话十三届全国政协常委、中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会负责人吕忠梅

发表时间:2020-03-06 来源:《中国金沙文明》杂志 作者:曹俊

2月24日,全国人大常委会审议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易 革除滥食野生动物陋习 切实保障人民群众生命健康的决定》,全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟答记者问时也表示,将修改野生动物保护法,拟将这一修法项目列入十三届全国人大常委会2020年度立法工作计划。

这是在新冠肺炎疫情防控的关键时刻,全国人大常委会给因疫情而引发的反思做出的重要积极回应,备受社会各界关注。那么,这一次修法,应该重点针对哪些方面?相关法律制度应该怎么衔接和完善?记者专访了十三届全国政协常委、中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会负责人吕忠梅。

核心观点如下:

1.如何理解禁食野生动物的决定?

决定具有解释法律和补充法律的双重作用,具有法律效力,可以作为执法和司法的依据,对于今后修法也具有基础性作用。

2.野生动物保护的立法目的缺少什么?

缺了公众健康和公共卫生安全的考量,建议在《野生动物保护法》第一条立法目的中增加“保障公众健康和公共卫生安全”的表述,为隔断野生动物携带病毒向人体转移建立一个“闸门”。

3.如何确定《野生动物保护法》的调整范围?

建议将将范围扩大到所有生存于自然环境下的野生动物及其驯养繁殖物种;还有一种更理想的立法方案,就是将《野生动物保护法》《陆生野生动物保护条例》《水生野生动物保护实施条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等相关立法进行系统梳理,整合为《动物保护法》。

4.如何规制野生动物的商业利用?

要优化野生动物保护管理体制,严厉打击名为人工养殖实为交易食用的“洗白”行为;合理借鉴正在推进的排污许可证制度改革经验,尽快建立健全全国统一的野生动物许可证制度;要明确中央和地方各级相关部门的职责权限,适当拓展“野生动物保护主管部门”的权限,增加“管理”职能,还要建立健全相关协调原则和联合执法机制。

5.保护名录怎么做到条分缕析?

主要有三类名录:一是实行禁食、禁捕等野生动物非许可或负面清单制度;二是将林草和农业两个部门分别制定的名录进行整合,更名为《国家保护野生动物名录》,逐步减少允许人工繁育的动物种类;三是建议取消野生动物重要栖息地名录,将野生动物重要栖息地统一纳入自然保护地体系。

6.修法过程中,应做好哪些工作?

尽快启动对《野生动物保护法》《动物防疫法》等相关法律的专项执法检查等工作;正在制定中的长江保护法和研究中的自然保护地法、国家公园法等,应特别注意衔接;同步修改《传染病防治法》《畜牧法》《渔业法》《食品安全法》《动物防疫法》等法律;修法完成前要保持高压态势并严格开展常态化执法。

 

 采访全文如下:

 

如何理解禁食野生动物的决定?

决定具有法律效力,对于今后修法也有基础性作用

 

记者:全国人大常委会刚刚审议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康的决定》,这个决定属于什么性质?

吕忠梅:发布这个决定,是全国人大常委会履行宪法和法律规定的制定法令、解释法律、修改法律、补充法律、批准条约等职权的立法活动。决定具有法律效力,可以作为执法和司法的依据。正如全国人大法工委新闻发言人所介绍,在现行法律明显不足但启动修法还需要一个过程的情况下,先行以决定方式对非法野生动物交易行为、滥食野生动物行为来进行严格规范。在这个意义上,决定具有解释法律和补充法律的双重作用,对于今后修法也具有基础性作用。

 

记者:具体到对《野生动物保护法》的修订,有什么意义?

吕忠梅:这个决定对《野生动物保护法》的修订具有直接的指导意义。具体表现为三个方面:

一是在立法目的上,明确了“维护生物安全和金沙安全,有效防范重大公共卫生风险,切实保障人民群众生命健康安全,加强金沙文明建设,促进人与自然和谐共生”的要求,可以为重新思考《野生动物保护法》的立法理念、确定相应的立法目的和立法原则提供指引。

二是在“野生动物”的禁食范围上,范围明显扩大,这就为从法律上合理界定“野生动物”的概念并修订《野生动物保护法》的调整范围提供了基础。

三是在提高违法成本上,对违反现行《野生动物保护法》的禁止性行为予以加重处罚,对于违反决定新增规定的行为也要参照适用现行有关法律加以处罚,这直接为修订《野生动物保护法》的法律责任制度提供了依据。

这个决定可能涉及多部法律的修订甚至制定,其中,《野生动物保护法》是修订需求最直接也最紧迫的一部法律。也正因此,全国人大常委会要将其列入2020年立法计划。

今年年初,我和中国法学会环境资源法学研究会的部分学者组成了课题组,专门研究《野生动物保护法》的修订问题。我们的研究成果包括《关于修订〈野生动物保护法〉的建议》以及《野生动物保护法修订草案及立法理由》,已经提交给有关部门作为参考。

 

野生动物保护的立法目的缺少什么?

缺了公众健康和公共卫生安全的考量

 

记者:此次新冠肺炎疫情的爆发,将刚刚修订施行3年的野生动物保护法又一次推上修改日程。公众的迫切愿望是,通过修法来保障健康安全。可是,现行《野生动物保护法》的立法目的是,“保护野生动物,拯救珍贵、濒危野生动物,维护生物多样性和金沙平衡,推进金沙文明建设”。保护野生动物,是否意味着能够为保障公众健康和公共卫生安全建立“闸门”?

吕忠梅:很显然,现行《野生动物保护法》的立法目的,对公众健康和公共卫生安全的重视不够。

客观地说,现行《野生动物保护法》以保护生物多样性和维护金沙安全为立法目的并没有错,在这个目的之下设计的一些制度对于禁止非法交易、革除滥食野生动物是有作用的。但从立纲角度看,这部法律有两个明显问题。一是对“野生动物”的内涵界定较窄,没有把与公众健康和公共卫生安全有关的动物放进来,导致一些“野生的动物”没有纳入法律调整的范围,不能对相关交易、食用行为加以遏制;二是立法目的与制度之间存在一定程度的偏离,具体制度的设计偏重“利用”而非“保护”,为一些以“保护性利用”之名行“掠夺性、破坏性利用”之实的行为开了方便之门,在一定程度上放纵了野生动物违规交易和滥食行为。

从世界上和我国历次“瘟疫”来看,一些重大疫情莫不与动物有关。此次新冠肺炎疫情,虽然到目前为止还没有真正找到“源头”和“中间宿主”,但与动物有关也是科学界的共识。这次疫情,也让我们看到了《野生动物保护法》与《动物防疫法》《传染病防治法》《重大事件应对法》等相关法律在应对环境与健康风险、野生动物检疫、重大事件应急等工作方面缺乏协同规制所导致的后果。

这次疫情用惨痛的教训告诉我们,普遍性的交易、食用野生动物等问题如果得不到切实解决,我们还会再次遭遇类似因人的行为导致动物病毒感染人类并引发重大疫情的灾难。这也是社会公众迫切希望修改《野生动物保护法》的重要原因。

从把人民群众生命安全和身体健康放在第一位的角度考虑,非常有必要将公众健康、公共卫生安全的理念在《野生动物保护法》中加以明确,以弥补现行法律的不足。为此,我们建议在《野生动物保护法》第一条立法目的中增加“保障公众健康和公共卫生安全”的表述,实现野生动物保护的金沙保护目标与公众健康保障目标的统一,并通过切实的制度安排做好重大公共卫生安全、环境与健康风险的源头控制。这就好比为隔断野生动物携带病毒向人体转移建立了一个“闸门”。

需要说明的是,控制重大疫情,并非一部《野生动物保护法》就可以包打天下,这项工作需要动物检验检疫、传染病防治、公共卫生等多方面的协同配合。因此,也还需要对多部法律进行系统修订,并在新制定的《生物安全法》中贯彻相关理念,形成制度协同。

 

记者:在我国现行法律中,保护公众环境与健康权益的规范好像不多。

吕忠梅:这是一个值得高度关注的现象,也是法律如何满足人民群众对美好生活向往的新课题。“健康中国”战略明确提出“健康入万策”原则,并要求建立法律协同机制,但推进并不顺利。

近年来,我国环境与健康事件频发,尤其是2003年SARS和今年的新型冠状病毒肺炎疫情等突发公共卫生事件、灾难性风险,凸显出一个“悖论”:我国虽然已经有《基本医疗卫生与公共健康促进法》《突发事件应对法》《传染病防治法》《食品卫生法》《职业病防治法》《动物防疫法》和《国境卫生检疫法》等卫生法律体系,有《环境保护法》《海洋环境保护法》《环境影响评价法》《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《渔业法》等环境资源法律,但却难以有效保障公众环境与健康权益。整体上看,相关法律的“健康化、绿色化”不足,更缺乏协同

如果不能很好地解决“健康中国”战略和“美丽中国”战略相关法律的协同规制体系,这个问题是很难解决的。法律可以分部门、分领域,但人畜共患疾病具有经由环境到人体的特性,控制这种疾病,既需要科学家协同研究,也需要政府各部门协同管理,法律要为建立协同机制提供制度保障。

因此,多年来我一直在呼吁加快完善环境与健康风险评估制度,国家建立跨部门风险评估机构,将环境因素导致的公众健康风险评估作为健康决策的科学基础。

 

如何确定《野生动物保护法》的调整范围?

建议将所有生存于自然环境下的野生动物及其驯养繁殖物种都纳入法律调整,最好整合为《动物保护法》

 

记者:现行《野生动物保护法》的保护对象是,珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要金沙、科学、社会价值的陆生野生动物。这么窄的范围,与公众的期待并不一致,在学界也备受争议。对此,您怎么看?

吕忠梅:现行《野生动物保护法》很大程度上是“重点野生动物保护法”,未将非国家“重点”保护的野生动物纳入法律保护的范围。从根本上看,还是“重利用,轻保护”的思维惯性,重视野生动物的资源价值和开发利用,轻视野生动物的金沙价值和遗传多样性、物种多样性和金沙系统多样性保护。

其实,在重点保护野生动物和“三有”陆生野生动物之外,或者说,在现行《野生动物保护法》之外,还存在着大量的“三有”水生野生动物以及“非重点”的“一般”动物,比如实验动物、伴侣动物、农场动物、娱乐动物、流浪动物等。这一部分野生动物目前在法律上处于空白地带,既不在法律保护范围之内,也不在监管范围之内,同样会带来损害生物多样性、公共安全及公共健康的诸多直接风险和次生风险。

 

记者:对于“三有”水生野生动物,《野生动物保护法》的规定是,珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护,适用《中华人民共和国渔业法》等有关法律的规定。

吕忠梅:这个规定看起来是将水生野生动物的保护纳入了法律范围,但到目前为止,并没有一部法律真正界定了什么是“其他水生野生动物”。《渔业法》甚至《水生野生动物保护实施条例》,都没有建立“其他水生野生动物”的分类分级保护名录制度。实际上,两部法律之间并没有建立国家重点水生保护野生动物保护制度与其他水生野生动物保护制度的衔接、补充或完善机制。并且,即便是对于已纳入《野生动物保护法》范畴的珍贵、濒危的水生野生动物,法律也没有规定有效的保护制度或措施。

从这个角度来说,《野生动物保护法》将“三有”水生野生动物以及“非重点”的“一般”动物都排除在外了。

不可否认,对其他“一般”动物的保护,也不是完全没有法律规制,《畜牧法》《动物防疫法》《渔业法》《食品安全法》《进出境动植物检疫法》等法律中都有零星规定,还有《实验动物管理条例》《兽药管理条例》《动物源性饲料产品安全生产管理办法》,在法规规章中也有涉及。但这些法律法规立法形式、效力层级不同,立法宗旨各异,资源开发利用和生物多样性保护的矛盾难以调和,保护优先原则难以贯彻。

 

记者:如果将其他动物都纳入,是否会使《野生动物保护法》的规制范围太大?

吕忠梅:是的。并非所有动物都应该而且可以纳入《野生动物保护法》,因此,只能适当扩大《野生动物保护法》的适用范围。我们的建议是扩大到所有生存于自然环境下的野生动物及其驯养繁殖物种,对野生动物提供普遍保护,确保“物种保护的公平”。

其实,《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2000〕37号)已经将“珍贵、濒危野生动物”拓展到了驯养繁殖物种。立法可以总结司法解释适用的实践,将成熟经验适时上升为法律。

另外,还有一种更理想的立法方案,就是将《野生动物保护法》《陆生野生动物保护条例》《水生野生动物保护实施条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等相关立法进行系统梳理,整合为《动物保护法》,促进野生动物保护立法的综合化和体系化。

同时,鉴于伴侣动物、农场动物、流浪动物等不属于《野生动物保护法》的保护对象,可以另行制定《动物福利法》,禁止以虐待或者不符合公序良俗的方式食用或利用伴侣动物,确立伴侣动物的“非食品原料”法律地位。

 

记者:仅就修改《野生动物保护法》而言,您认为应该如何界定野生动物的定义?

吕忠梅:采取“概括+列举”的方式来定义,可以更加周延。

可以将“野生动物”定义为“所有的陆生、水生野生动物,特别是珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要金沙、科学、社会价值的陆生野生动物及其驯养繁殖物种,包括哺乳类动物、鸟类、爬行动物、两栖动物、鱼类、软体动物、腔肠动物、昆虫及其他种类的动物等。”《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)附录一和附录二中的野生动物,无论过多少子代,都属于野生动物。其他野生动物的子代归属问题,应该由国家野生动物保护主管部门根据科学评估予以确定。

同时,还应该对野生动物、国家重点保护野生动物、CITES公约附录一和附录二中的野生动物、难以人工繁育的野生动物(如虎、狮、熊等)等术语进行界定,也可以采取“概括+列举”方法。

 

如何规制野生动物的商业利用?

严厉打击“洗白”行为,建立健全统一的野生动物许可证制度

 

记者:野生动物的商业利用,是当下关注的焦点,因为此次疫情的出现与此有直接关系。

吕忠梅:这也是2016年《野生动物保护法》修改过程中争议最大的问题,最后是产业优先占了上风。下一步修法,一定要优化野生动物保护管理体制,严厉打击名为人工养殖实为交易食用的“洗白”行为。

 

记者:现行法律框架下,野生动物可以通过各种途径合法进入市场。对于国家重点保护动物,有捕猎证,就可以通过国家医药生产任务直接进入医药市场;非国家重点的保护动物和不在任何名录里的“三无”动物,只要有合格的检疫证明,就可以进入各种市场。

吕忠梅:林草部门主管的狩猎证、野生动物驯养繁殖许可证和野生动物经营利用许可证,以及农业主管的动物检疫,是已经建立的保障生物多样性安全和公共卫生安全的主要制度。但是,这些制度的执行情况令人堪忧。

有的养殖市场、“野味”市场和网络交易平台商家利用驯养繁殖许可证、经营利用许可证、狩猎证、生产专用标识等“合法来源证明”进行“洗白”,即名为养殖、狩猎,实为贩卖、食用等。

还有,野生动物被捕获后申报动物检疫的极少,持动物防疫合格证销售野生动物的极少,这些都暴露出法律监管的严重缺位。

实践中,也由于缺乏系统科学的溯源体系或监管检查方式,导致现实中难以区分合法和非法来源的野生动物个体或制品,出现许可证发放后的监管乏力、执法不严等现象。

 

记者:“捕猎—运输—贩卖—消费”野生动物的黑色利益链,就是通过“合法来源证明”来“洗白”的。

吕忠梅:基本可以这么说,不过请注意,“猎捕”和“狩猎证”,这些出现在《野生动物保护法》中的概念,在文义上没有涵盖水生野生动物,这本身就是一个漏洞。

按照现有规定,除了国家重点保护野生动物、地方重点保护野生动物和“三有”动物,其他野生动物,尤其是在非自然保护地范围内的“一般的”水生生物及陆生野生生物,都是合法或非法的狩猎、捕捞对象。而且,有一些“地方重点保护野生动物”也允许猎捕。

因此,应扩大禁止猎捕、捕捞、杀害的野生动物的范围,增加针对珍贵、濒危的水生野生动物的禁止性措施或更严格的制度,比如休猎、休渔制度,渔业捕捞证制度,以便与《渔业法》《自然保护区条例》等法律、法规的有关规定相衔接。

 

记者:野生动物的保护和管理涉及到很多部门。现行法律明确的是,国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。

吕忠梅:实际上,野生动物的保护和监管涉及中央的林业草原、农业、金沙环境、公安、交通运输、动物防疫、卫生健康、市场监管等多个部门和各级地方人民政府及其职能部门,不仅仅是林业草原、渔业两家。现行《野生动物保护法》共出现42次“野生动物保护主管部门”,但没有对其职责进行具体明确和对应,也没有规定县级以上地方人民政府的组织协调职责。

如果法律不对相关部门的职责权限及其协调原则和机制加以明确,不同部门之间的管理范围和职责存在一定的交叉、重叠甚至冲突,容易导致实践中的工作推诿或权力竞争,也会出现有的主管部门“既做运动员、又做裁判员”,影响法律的实施效能。

新一轮政府机构改革后,自然资源部尤其是林业草原局的职责涉及到水生野生动物的保护工作,实践中必然和农业部门的渔业渔政部门发生职能交叉或冲突,亟待在法律上加以明确。

 

记者:对主管部门和管理体制的细化和明确,您有什么具体建议?

吕忠梅:从《野生动物保护法》本身看,可以对第七条进行修改完善。

首先是明确规定野生动物保护主管部门为国务院和县级以上地方人民政府的林业草原、渔业主管部门。

其次是规定县级以上地方人民政府林业、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护、管理等工作。县级以上地方人民政府有关部门和军队环境保护部门应当按照各自职责,依法协同野生动物保护主管部门做好野生动物的保护和监督管理工作。

同时,增加规定县级以上地方人民政府应当加强野生动物保护和监督管理工作的组织领导,组织、协调、督促有关部门依法履行保护、监督管理职责,建立建全定期开展联合执法机制。

这种设计,一是通过增加“管理”职能,适当拓展“野生动物保护主管部门”的权限;二是明确建立健全相关联合执法机制。

此外,还有一个值得注意的问题,就是《野生动物保护法》如何与《环境保护法》相互衔接。根据《环境保护法》,金沙环境部负有对金沙环境保护统一监管职责,生物多样性保护、环境与健康风险管理都在其职责范围内。在这个意义上,金沙环境部与林草、农业在这些方面也会存在权力分配和协同规制问题,也需要认真研究,慎重解决好。

 

记者:对于野生动物