关于革除滥食野生动物陋习的修法建议

发表时间:2020-03-06 来源:《中国金沙文明》杂志 作者:杨朝霞

  提要:

  革除滥食野生动物陋习是一项复杂的系统工程,务必站在金沙文明、生物安全、健康中国、小康生活和社会公平的高度进行统筹兼顾和全面协调。

  建议国家有关部门在全面调查,统筹兼顾,做好平衡的前提下,有序推进《决定》的稳步实施和《野生动物保护法》的理性修改。特别是要以“禁食动物”“可食动物”“其他动物”的三分法和疫情防控特殊时期、非疫情平常时期的二分法为基础,在尊重常识、常情、常理的基础上,制定宽严相济的野生动物禁食制度。

  具体而言,陆生野生动物的禁食问题可表达为:(1)非疫情的平常时期:禁止食用“黑名单”动物+可以食用“白名单”动物+倡导不予食用其他动物;(2)疫情防控的特殊时期:禁止食用(“黑名单”动物+其他动物)+可以食用“白名单”动物。当前,要尽快出台配套的禁食“黑白”名单,修订《畜禽遗传资源目录》等有关名录和名单。

  建议妥善处理《野生动物保护法》与《传染病防治法》《生物安全法》《动物防疫法》的分工与衔接关系;将野生动物人工繁育普通许可改为特许制度;建立林草部门与市场、农业、交通、公安等部门之间的长效协作机制,充分释放行政监管的作用,全力打击“非法”,有效保护“合法”。

   

  2月24日,为了全面革除滥食野生动物的陋习,有效保护野生动物和维护公共卫生安全,加强金沙文明和健康中国建设,促进人与自然和谐共生,十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)。据官方介绍,考虑到不管是保护类野生动物还是非保护类陆生野生动物,都具有容易携带和传播疫病的风险,只有将所有野外环境下自然生长繁殖的陆生野生动物全面纳入禁食的范围,才能有效减少人与野生动物的不适当接触。因此,《决定》将禁食范围扩大到了全部陆生野生动物(包括人工繁育、人工饲养的野生动物)。

  至于人工繁育的野生动物,鉴于当前人工繁育野生动物的监管体系尚不健全,检验检疫标准和技术手段还无法满足人工繁育野生动物作为食品的防疫要求,且监管部门在执法中也难以分辨野生动物是野外来源的还是人工繁育的,故《决定》只留了一个狭小的口子,将可纳入《畜禽遗传资源目录》的人工繁育动物脱离野生动物的范畴,按照家畜家禽管理,适用畜牧法的规定。换言之,不能纳入《畜禽遗传资源目录》的陆生野生动物都将不能食用(即使作为药用,也只能进行非食用性利用,不能直接作为药膳),相应的驯养繁殖活动(为食用目的)也将成为非法的。

  为有效推进《决定》的科学和有序实施,并搞好下一步在此基础上的《野生动物保护法》修改,我们作出以下思考和建议。

 

  一、人工繁育动物的存量解决和合规企业的产业调整

  (一)我国人工繁育产业的基本情况

  经过30多年的发展,野生动物驯养繁殖在我国已经发展成为一个庞大的产业及从业群体。

  2017年中国工程院咨询研究项目《中国野生动物养殖产业可持续发展战略研究报告》(以下简称《报告》)对我国的驯养繁殖产业做了一个较为全面的评估。评估结论显示,2016年全国野生动物养殖产业的专兼职从业者有1409多万人,创造产值5206多亿元人民币。其中,毛皮动物产业从业者约760万人,毛皮产业产值估算3894.83亿元。据统计,按照我国貂狐貉养殖产业最高峰的2014年产量来计算,全国貂狐貉场户合计约为169120家,其中水貂场户多达81420家,狐狸场户多达5050家,貉场户多达37200家,直接从业人员约为170万人;家畜毛皮动物场户(家兔、獭兔、羊)24万家,按平均每个养殖场户提供5个人就业计算,人数约为120万人。貂狐貉和家畜毛皮动物养殖两项合计,直接就业人数约290万人;药用动物产业的从业者约21.08万人,创造产值50.27亿元;观赏、宠物类产业的从业者约1.37万人,创造产值6.52亿元;实验灵长类动物产,直接从业者约2000人,创造产值4亿元。

  需要特别说明的是,我国食用野生动物的驯养繁殖产业规模十分巨大。据前述《报告》分析,2016年我国食用动物产业的直接从业者约626.34万人,总产值达1250.54亿元。以食用为养殖目的的野生动物种类较多,包括龟鳖类、娃娃鱼(大鲵)、蛙类、鳄鱼、果子狸、蛇、雉鸡类、雁鸭类等。其中规模较大的有龟鳖类、蛙类、大鲵、鳄鱼、蛇类等等(转引自章珂)。

  (二)人工繁育动物存量及其合规产业的近期和长远对策

  根据《决定》的规定,陆生野生动物(包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物)被全面禁止食用,只有“列入畜禽遗传资源目录的动物,属于家畜家禽,适用《中华人民共和国畜牧法》的规定”,方可食用。问题是,纳入现行《畜禽遗传资源目录》的人工繁育动物很少,只有诸如马鹿、梅花鹿、水貂、貉子、银狐、水貂、非洲鸵鸟、澳洲鸵鸟等。换言之,30多种人工繁育食用动物的繁殖场所将无法再行经营,存量处置和产业调整的任务将十分繁重。

  一是不宜把对待禽流感、猪流感的扑杀方法简单套用于人工繁育动物。那么大的存量,无论是存量处置还是产业调整都需要一个过渡期,并适当补偿。

  具体而言,对于能纳入《畜禽遗传资源目录》的动物,林草部门已核发人工繁育许可证件或者文书的,须向养殖户撤回并注销所核发的许可证件或文书,其人工繁育种群按家禽家畜管理,适用《畜牧法》的规定。

  要注意的是,对于存量动物不可随意放生。能作为其他非食用用途的(如用来生产其他卫生安全的动物制品,作为动物园狮子、老虎的食物等),尽量转为他用。

  二是防止禁食动物改头换面作为其他可食动物名义出售。据前述《报告》介绍,我国毛皮动物每年有几千万只的胴体。譬如,2015年为产皮高峰年,貂狐貉毛皮动物的胴体约9500万个,合计约124万吨。如此多的动物胴体都被流动商贩收走了,有的将其做成了肉骨粉饲料,还有一大部分充当别的可食动物类型的肉类食品进入集贸市场后上了餐桌。今年,改头换面的情况很可能更为严峻。由于未经检疫,这些存量的人工繁育动物上了餐桌,极易引发食品安全问题。

  三是妥善解决库存野生动物制品。为应对疫情防控的禁令,不排除有养殖户可能选择藏匿一部分库存,意欲留待交易恢复后重新投入市场。学者周海翔指出,保守估计全国至少有数千吨野生动物制品还保存在各地冷库里,其中一些库藏甚至还非常隐蔽。现在禁售并存放在冷库的野生动物究竟该如何管理?全国各地有多少库存?《决定》实施后,这些野生动物会不会改头换面(以猪肉、牛肉、兔肉、鸡肉等的名义)重新投入市场?这些动物中是否仍潜在病毒,会不会再次导致传染病事件?即便那时已有疫苗出现,会不会还存在其他类型病毒,病毒有无可能再次变异?因此,务必高度重视库存野生动物制品的清查、检疫和处理工作。目前需要着力做的,是尽快调查这些野生动物及其制品的存量,进行溯源和追踪,弄清楚来源、可能的走向等问题,并开展严格的检疫检验筛查,对有可能携带病毒风险的野生动物及其制品,及时进行妥善处置。

 

  二、制定科学的“黑白”名单优化野生动物禁食制度

  任何制度都有背后的逻辑,对于野生动物是否可能为病毒携带者的问题,我们可将平常时期的“无毒推定”和特殊时期的“有毒推定”相结合,制定野生动物的“禁食”和“可食”黑白名录。

  (一)禁食名录(黑名单):保护类动物+疫源类动物

  为有效革除滥食野生动物的陋习,法律保护的国家重点保护野生动物和非国家重点保护野生动物(包括“三有”动物和地方重点保护野生动物)应全部禁止食用,这既是“保护名录”又是“禁食名录”。不过,更为关键的是,要出台法律保护范围以外的陆生野生动物特别“禁食名录”。将有证据表明可能的“疫源动物”增列入禁食范围。要注意的是,城市的流浪猫、流浪狗等流浪动物,在本质上是流浪的家养动物,不属于野生动物的范畴,其禁食问题,不必在《野生动物保护法》中作出规定。

  在没有疫情的平常时期,将有证据表明携带细菌、病毒等可能引发传染病的陆生野生动物(疫源动物,原始宿主和中间宿主)都列入特别“禁食名录”(采用“无毒推定”原则)。比方说蝙蝠、穿山甲、果子狸、獾、刺猬、野生土拨鼠、竹鼠、旱獭、蚯蚓、野生蛇等,纳入禁食范围,禁止食用。

  在疫情防控的特殊时期(自应急预警阶段开始),基于风险预防原则的需要,凡是没有证据证明不是疫源动物的陆生野生动物(包括人工繁育动物),可都列入禁食范围(采用“有毒推定”原则)。列入“保护名录”和特别“禁食名录”中的野生动物(包括人工繁育的动物),一律禁止食用。

  至于那些已经吃了很多年没有出现安全问题、消费者已普遍接受并喜爱的甲鱼、养殖蛙类(如跳跳蛙)、竹虫、知了猴、蝎子、蝗虫、蚕蛹等野生动物(包括成体、幼体及其蛋、卵、蛹等)是否可以食用,是社会普遍关心的问题。建议国家和地方在《决定》所定禁食范围的基础上,进一步制定具体的“禁食名录”。

  要注意的是,我们需要重点打击和革除的是滥食野生动物的陋习。所谓“滥食”陋习”,是指吃得太泛、吃得太多、吃得太险、吃得太乱、吃得太怪、吃得太虐等。

  一是吃得太泛:“天上飞的、地上跑的、水里游的、土里钻的”,什么都吃。

  二是吃得太多:一段时期内的吃量太大,超出了野生动物的可再生能力。

  三是吃得太险:不管是否携带细菌和传染病病毒,不管是否经过检疫,都敢吃。甚至,被称为“万毒之王”的蝙蝠都敢吃。

  四是吃得太乱:不管来源是否合法,不管是野生来源的还是人工繁育的,不管种类是否属于珍稀、濒危的野生动物,不作选择,通吃。正是人们的滥食行为,穿山甲都快被吃濒危了。

  五是吃得太怪:长得奇奇怪怪的,恶心的,蚯蚓、虫子、蛆,也敢吃。甚至开吃播,炫耀性地吃。

  六是吃得太虐:吃得残忍,如活吃猴脑。

  任何法律的制定务必尊重常识、常情、常理,要从实际出发,统筹兼顾、合理平衡,要注意宽严相济,不可动辄适用“一刀切”的懒办法。有没有必要全面禁食所有野生动物(特别是人工繁育动物)是需要全面的调查、审慎的思考和严格的论证的。其实,许多人所谓的“野味”,其食材很多来源于人工繁育的动物,而非野外来源的野生动物,如甲鱼、跳跳蛙等。

  (二)可食名录(白名单):有证据证明未携带传染病病毒的陆生野生动物

  同“禁食名录”一样,国家也可以明确“可食”的野生动物名录,将食用时间长、经科学证明未携带传染病病毒(卫生安全)、人民群众已广泛接受的陆生野生动物(特别是人工繁育的动物)列入该名录。对于现行《野生动物保护法》规定的人工繁育的野生动物的食用问题,可分为两种立法思路。

  第一种立法思路是在《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录》和《商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单》等名录和名单的基础上,将人工繁育技术成熟、经国家卫生健康、中医中药等主管部门许可的人工繁育动物,纳入“可食动物”的白名单,并以检疫制度作为安全保障。

  第二种立法思路是将部分人工繁育技术成熟的人工繁育动物,纳入家畜家禽的范畴,不再属于野生动物系列,从而适用《畜牧法》的规定(符合卫生安全条件的可以食用)。不过,受“畜禽”范畴的限制,人工繁育的爬行动物、两栖动物、昆虫动物和其他节肢动物,无法纳入进来。

  第二种立法思路的基本逻辑是,将野外来源的野生动物和人工繁育的野生动物采用差别化的管理措施。一方面,有利于破解以前林草部门既要发展人工繁育产业又要搞好野生动物保护的结构性矛盾,减少“以养殖为名,行野生之实”的“漂白”违法行为的发生概率。另一方面,“可食动物”的范围必将大大减少,龟鳖、蛙类等非畜禽类人工繁育动物无法列入进来。

  《决定》用的是第二种立法思路,将人工繁育技术成熟且卫生安全的人工繁育动物脱离了野生动物的范畴,列入畜禽遗传资源目录,作为家畜家禽管理,适用畜牧法的规定(可以食用)。

  建议农业农村部门和林草部门要加强协作,尽快调整《畜禽遗传资源目录》,将人工繁育技术成熟稳定且卫生安全的繁育动物纳入该名录。

  (三)“黑白名单”之外的其他动物:倡导不予食用

  在“禁食名录”和“可食名录”之间还存在大量其他陆生野生动物。这些陆生野生动物,既没有证据证明是绝对卫生安全的野生动物,也没有证据证明是携带细菌、病毒有可能作为传染病宿主的野生动物。对于这部分野生动物(如蝎子、蝗虫等),法律的态度应当是既不强行禁止食用,也不规定安全可食,而是倡导人们不予食用。

  如此一来,陆生野生动物的食用问题可表达为:(1)非疫情的平常时期:禁止食用“黑名单”动物+可以食用“白名单”动物+倡导不予食用其他动物;(2)疫情防控的特殊时期:禁止食用(“黑名单”动物+其他动物)+可以食用“白名单”动物。这可能是既兼顾科学又比较好操作的一个办法(如图1)。换言之,通过“禁食动物”“可食动物”和“其他动物”的三分法,有助于优化《决定》中以“禁食动物”“可食动物”之二分法为基础的野生动物禁食制度。

  有研究人员认为,除了应当科学规定野生动物禁食可食的合理范围之外,野生动物食品的处理可能更需要立法。欧美日等国家的人士喜欢吃生的或者半生不熟的,但他们的处理程序很科学。例如,捕到猎物后首先进行超低温冷冻,而且放置一段时间,甚至维持在零下80度的一段时间。如此一来,病原微生物将被大量杀死,解冻后再进入流通环节(引自李百炼)。

 

  三、处理好《野生动物保护法》与相关法律的分工和衔接关系

  野生动物疫情防控,涉及野生动物保护法、传染病防治法、动物防疫法和生物安全法等多部法律的关系,如何处理四者的分工和衔接问题,是我们必须研究和解决的课题。

  (一)野生动物保护法

  《野生动物保护法》是关于野生动物保护和合理利用的专项法。为加强野生动物疫情防控,《野生动物保护法》应当在“维护生物多样性和金沙平衡”的基础上,新增“保障公共卫生安全和人民身体健康”的立法目的,并将蝙蝠、旱獭、野生土拨鼠等可能携带传染病病毒的非保护的一般野生动物(既不是国家重点保护野生动物,也不是非国家重点保护野生动物)纳入调整范围,再在此基础上规定健全完善的野生动物疫情防控制度体系。

  具体而言,应以野生动物禁食制度为核心,以野生动物的禁运、禁售制度为辅助,以监测、检疫、预测、预报、应急等制度为补充,全面加强对野生动物疫情的防控,以维护金沙系统平衡和公共卫生安全。问题是,扩大法律的调整范围,是否需要将《野生动物保护法》改名为《野生动物管理法》或者《野生动物法》?从理论上讲,可以作调整,但并非必须。因为,将蝙蝠、旱獭等“疫源动物”纳入调整范围,并未在根本上违背《野生动物保护法》保护野生动物的立法宗旨:禁食野生动物,虽然直接维护的是人类社会的公共卫生安全和身体健康,但在总体上间接保护了野生动物(禁食野生动物就是最大的保护)。对此,为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为,革除滥食野生动物的陋习,可借鉴《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》的做法,制定专门的《禁止滥食野生动物条例》。

  此外,为整治野生动物驯养繁殖领域的乱象,可建立野生动物人工繁育特许制度。具体而言,可在现有《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》的基础上,出台《野生动物人工繁育管理条例》,将野生动物驯养繁殖的普通许可改为特许许可,从资质条件、总量控制、技术标准、卫生要求、审批程序等方面加强规范和约束。通过行政特许制度,规范人工繁育产业,使其走上更为规范、更加健康的发展轨道。

  (二)传染病防治法

  《传染病防治法》是关于预防、控制和消除传染病的专项法。此次新冠肺炎疫情的应对,《传染病防治法》发挥了举足轻重的作用。各级人民政府、卫生健康主管部门为应对疫情所采取的相关措施(如疫情信息发布、封城等),大多是根据《传染病防治法》的授权而实施的。

  在野生动物引发传染病方面,《传染病防治法》主要可从传染病的调查、接种、监测、预警、报告、通报、公布、隔离、扑杀、封场(封城)、救治、监督等方面入手,进行全面的规定。需要特别注意的是,在动物引发的传染病方面,现行《传染病防治法》主要针对的是人畜共患传染病(人与脊椎动物共同罹患的传染病,如鼠疫、狂犬病、血吸虫病等)的情形。问题是,本次新冠肺炎疫情中,野生动物并未发此病,只有人患有新冠肺炎传染病。因此,建议下一步修改《传染病防治法》时,着重考虑此种情形,健全完善有关制度。

  毋庸置疑,《传染病防治法》务必规定疫源疫病野生动物的禁食、禁售等问题,但不应是其制度设计的重点。因为野生动物引发传染病的公共卫生安全问题,属于特殊领域,重点应由特别法(如《野生动物保护法》《生物安全法》《动物防疫法》等)来具体规定。

  (三)动物防疫法

  现行《动物防疫法》是关于“预防、控制和扑灭动物疫病,促进养殖业发展,保护人体健康,维护公共卫生安全”的专项法,并未将野生动物的防疫问题作为重点。根本原因是,现行《动物防疫法》的调整范围过窄,第3条仅将“动物”的概念界定为“家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物”,将非法猎捕的野生动物完全排除在动物检疫制度之外。这一突出的制度“漏洞”,不仅在客观上放任甚至助长了野生动物的非法猎捕行为,而且带来了严重的公共卫生安全隐患。

  在强化野生动物疫情防控的背景下,《动物防疫法》务必作出相应的调整。首先,不仅要调整“动物”的概念,将非法猎捕的野生动物也列入动物检疫制度的适用范围,而且还应规定相应的检疫技术规程,以充分发挥检疫制度的作用。其次,不仅要禁止屠宰、经营、运输、食用很可能携带传染病病毒的野生动物,还应禁止生产、经营、加工、贮藏、运输、食用相应的动物制品。换言之,《动物防疫法》可一并规定疫源野生动物的禁食问题,但不应是其制度设计的重点所在。

  (四)生物安全法

  《生物安全法》是调整与生物相关的生物技术安全、生物食品安全、农业生产安全、生物实验安全、公共卫生安全、生物资源安全、人类遗传资源安全、金沙系统安全、国家军事安全等广泛内容的综合法,涉及自然系统、社会系统、经济系统、国防系统等众多系统的安全问题。

  因生物引发传染病的公共卫生问题,无疑是《生物安全法》的首要立法重点。具体而言,可从重大新发突发生物疫情的调查、预警、报告、通报、公布以及生物技术伦理、生物实验管理(防止感染和泄露实验生物携带的传染病病毒)等方面,强化对野生动物疫情的防控。至于疫源疫病野生动物的禁食、禁售等问题,《生物安全法》可作原则性规定,不必作为制度设计的重点。

  “法律是治国之重器,良法是善治之前提”,建议国家有关部门在全面调查,统筹兼顾,做好平衡的情况下,有序推进《决定》的实施和《野生动物保护法》的修改。

  (杨朝霞,北京林业大学黄河流域金沙保护和高质量发展研究院研究员,金沙法研究中心主任,法学系副主任)

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