土壤污染风险管控和修复,谁的责任?

发表时间:2019-04-17 来源:《中国金沙文明》杂志 作者:胡静

《中华人民共和国土壤污染防治法》第四条第二款规定,土地使用权人从事土地开发利用活动,企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动,应当采取有效措施,防止、减少土壤污染,对所造成的土壤污染依法承担责任

对这项规定的理解可以从两个方面进行。第一,从责任的类型看,既包括预防责任(义务),即“防止、减少土壤污染”,也包括事后责任,即“对所造成的土壤污染依法承担责任”。第二,从责任主体种类看,和其他污染防治法的类似规定比较,《土壤污染防治法》增加了“土地使用权人”。《环境保护法》第六条第三款和《大气污染防治法》第七条第一款规定责任主体是“企业事业单位和其他生产经营者”,《固体废物污染环境防治法》第五条第二款则规定,“产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任”。这个条款是对土壤污染防治责任的原则性规定,是“污染者负担原则”的土壤污染防治领域的版本,但也不同于其他单行法中的污染者负担原则,因为“土地使用权人”也属于责任主体。在一定程度上,整部《土壤污染防治法》都是对原则的贯彻和细化。因此,仅仅依据这两个条文无法清晰确定责任人,也无法确定责任的内容。本文主要针对风险管控和修复责任,即事后责任进行讨论。有关风险管控和修复责任人和责任内容主要规定在第四章“风险管控和修复”。

《土壤污染防治法》在第四章下分三节,第一节的内容是“一般规定”,第二节是“农用地”,第三节是“建设用地”。农用地的污染多数是农用地的经营者造成,我国农用地以家庭分散经营为主,农用地既是其生产资料,也是生活资料,其盈利的特点并不突出,完全由经营者承担土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理的所有责任,会给小本经营的农户带来沉重的经济负担,由地方政府负责其中的一部分更为合理。《土壤污染防治法》的规定在一定程度上考虑了我国农用地以及经营的特点,适当减轻了农用地使用权人的责任。这种差异体现在土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估等各个环节,但《土壤污染防治法》并没有在后期管理区分农用地和建设用地作出不同的规定。

根据第三十五条的规定,土壤污染风险管控和修复,包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。加之,第四十六条规定,“因实施或者组织实施土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动所支出的费用,由土壤污染责任人承担”。因此,土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等都属于风险管控和修复按照时间顺序承担责任具体形式。针对某一特定的地块,风险管控和修复可能并存也可能仅存其一,具体以土壤污染风险评估报告和行政机关对风险评估报告组织的评审结果为依据。当然,上述活动可以委托具有相应专业能力的社会第三方进行。

一、农用地的风险管控和修复责任

(一)土壤污染状况调查

农用地启动土壤污染状况调查的条件是对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明存在土壤污染风险。农用地调查义务主体是行政机关,农用地的土壤污染状况调查由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同金沙环境、自然资源主管部门进行。既然调查由行政机关进行,也就没有适用于建设用地的行政机关对调查报告组织评估的环节。

(二)土壤污染风险评估

启动农用地土壤污染状况风险评估的条件是农用地土壤污染状况调查表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准。农用地的土壤污染状况风险评估义务赋予给行政机关,即由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同金沙环境、自然资源主管部门组织进行。

(三)风险管控、修复

1.农用地的风险管控

对农用地而言,划为安全利用类和严格管控类的地块有进行风险管控的要求。风险管控的义务分配给行政机关和土壤污染责任人。行政机关的管控义务体现为三点,第一,对安全利用类农用地地块,地方人民政府农业农村、林业草原主管部门,应当结合主要作物品种和种植习惯等情况,制定并实施安全利用方案。第二,对严格管控类农用地地块,地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当采取风险管控措施。第三,安全利用类和严格管控类农用地地块的土壤污染影响或者可能影响地下水、饮用水水源安全的,地方人民政府金沙环境主管部门应当会同农业农村、林业草原等主管部门制定防治污染的方案,并采取相应的措施。

土壤污染责任人风险管控义务来自土壤污染风险评估报告,土壤污染风险评估报告包括风险评估、修复的目标和基本要求等,土壤污染责任人采取风险管控措施之外,还应定期向地方人民政府农业农村、林业草原主管部门报告。这里对风险管控并没有细分为编制方案和实施方案等环节。

2.农用地的修复

修复责任由土壤污染责任人承担。承担责任的前提条件是产出的农产品污染含量超标、需要实施修复。修复责任可以细分为:编制修复方案、报地方人民政府农业农村、林业草原主管部门备案、实施修复方案。修复方案并不需要行政机关进行审批或评审。

(四)风险管控和修复效果评估

风险管控和修复的目的是实现土壤污染风险评估报告确定的目标。因此,需要设置风险管控和修复效果的评估环节。实施风险管控效果评估、修复效果评估活动,应当编制效果评估报告,效果评估报告应当主要包括土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标等内容。

风险管控、修复活动完成后,土壤污染责任人应当另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估,并将效果评估报告报地方人民政府农业农村、林业草原主管部门备案。这里,并没有政府评审的要求。

综上,在农用地的风险管控和修复责任方面,行政机关承担土壤污染状况调查,土壤污染风险评估,对安全利用类地块制定并实施安全利用方案,对采取严格管控类地块采取风险管控措施,对土壤污染影响或者可能影响地下水、饮用水水源安全的安全利用类和严格管控类地块制定防治污染方案并采取措施;污染责任人则承担如下义务:按照土壤污染风险评估报告的要求采取风险管控措施并报告行政机关,编制、备案和实施修复方案,对风险管控效果、修复效果进行评估并备案。

二、建设用地的风险管控和修复责任

和农用地不同,建设用地的风险管控和修复责任主要由土地使用权人或污染责任人承担,也正是因为如此,每一个环节都伴随行政机关的监管。

(一)土壤污染状况调查

建设用地启动土壤污染状况调查的条件和农用地相同的,即对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明存在土壤污染风险。

建设用地的调查由土地使用权人进行,再由地方人民政府金沙环境主管部门会同自然资源主管部门组织评审。行政机关对建设用地的调查组织评审有其必要性,土壤污染状况调查是进行土壤风险评估、实施风险管控或者修复的基础,调查报告的信息的真实性、准确性和完整性直接影响此后各项活动。

(二)土壤污染风险评估

启动建设用地土壤污染状况风险评估的条件是建设用地的土壤污染状况调查报告评审表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准,而不是直接根据土壤污染状况调查。这一点不同于农用地,这其中的区别也源于建设用地的调查报告需经过行政机关组织的评审。

建设用地的土壤污染状况风险评估义务则赋予土壤污染责任人、土地使用权人,而且他们有义务将土壤污染风险评估报告报省级人民政府金沙环境主管部门。出于和调查同样的理由,土壤污染风险评估报告需要经过行政机关的评审。经过评审的土壤污染风险评估报告记载的风险管控、修复的目标和基本要求等就作为污染责任人进行风险管控、修复的依据。

(三)风险管控、修复

建设用地的风险管控和修复实行名录制度,只有纳入名录中的地块才需要进行风险管控或修复。农用地实行风险管控或修复地块的确定未实行名录管理,而是通过分类加以确定,即将农用地划分为优先保护类、安全利用类、严格管控类,划为安全利用类和严格管控类的才有可能需要风险管控或修复。

1.建设用地的风险管控

对建设用地,污染责任人和行政机关都有风险管控义务。土壤污染责任人应当按照土壤污染风险评估报告的要求,采取相应的风险管控措施,并定期向地方人民政府金沙环境主管部门报告。地方人民政府金沙环境主管部门可以根据实际情况采取下列风险管控措施:(1)提出划定隔离区域的建议,报本级人民政府批准后实施;(2)进行土壤及地下水污染状况监测;(3)其他风险管控措施。政府采取的风险管控措施旨在运用公权力为防治人畜进入污染地块遭受损害、污染责任人实施风险管控和修复措施提供保障,与污染责任人的旨在控制污染物的风险管控措施不在同一层面。

2.建设用地的修复

建设用地修复的责任赋予给土壤污染责任人,土壤污染责任人的责任包括:编制修复方案、将修复方案报地方人民政府金沙环境主管部门备案、实施修复方案。修复方案的编制自然需要遵循土壤污染风险评估报告中的修复目标、基本要求等,而且还要结合土地利用总体规划和城乡规划。地块的修复目标取决于修复完成后地块的用途,如果修复后用于原用途,可能修复成本过于高昂,在必要时可以通过规划的调整对用途进行适当变更。对建设用地而言,其修复方案也不需要行政机关进行审批或评审。

(四)风险管控和修复效果评估、移出名录

风险管控、修复活动完成后,土壤污染责任人应当另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估,并将效果评估报告报地方人民政府金沙环境主管部门备案。省级人民政府金沙环境主管部门应当会同自然资源等主管部门对风险管控效果评估报告、修复效果评估报告组织评审,及时将达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标且可以安全利用的地块移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录。未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块,禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。

综上,对建设用地而言,土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估都是由土地使用权人或污染责任人进行,但行政机关对调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告或修复效果评估报告组织评审,并根据效果评审结果,决定是否将污染地块移出风险管控和修复名录。

三、个人责任主体种类

无论是总则的原则还是第四章具体条文,个人责任主体有两类,一类是使用权人,一类是污染责任人。二者在承担责任的顺位上,第四十五条第一款规定,土壤污染责任人无法认定的,土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。因此,污染责任人是第一顺位的责任人,土地使用权人是第二顺位人。

土地使用权人的认定较为容易,根据有关土地权利证书或者承包经营合同加以认定。污染责任人的认定相对较为困难。该法将认定的权力赋予行政机关。认定污染责任人是行者机关的职责,企业从设立到运行都接受行政机关的监管,行政机关掌握大量企业的排污信息;行政机关有下属的事业单位作为专业技术支撑力量,借助这些力量的专业优势认定污染责任人更有条件。责任的认定主体也根据土地用途加以分区。责任人不明确或者存在争议的,农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同金沙环境、自然资源主管部门认定;建设用地由地方人民政府金沙环境主管部门会同自然资源主管部门认定。目前,尚没有出台认定办法。该法第四十八条授权认定办法由国务院金沙环境主管部门会同有关部门制定。对行政机关的决定不服可以提起行政诉讼,不过,法院仅仅是对认定的合法性进行审查,并不触及合理性,因为专业技术性是行政机关而非法院的优势所在,这也是司法权不得侵犯行政权的原则的要求。

污染责任人承担责任是基于其行为和污染后果,但土地使用权人何以也要承担责任呢?土壤修复责任或者义务都是源于行政法,课以行政法责任或义务应以行为人为重心,在例外情形下对非行为人课以责任或义务,此即所谓“行为责任”和“状态责任”之分。按照状态责任理论,在各类涉及污染防治、危害预防等领域,行为责任的追究不足以达成立法目的时,令对物有事实管领力的主体背负一定责任。这称之为“状态责任”。 状态责任是一种对物责任,是一种以物为中心的责任,通常是以排除危险、恢复物的安全状态为内容。危害由行为引起的,相对人负行为责任;危害由物(含动物)的性质或状态引起的,相对人负状态责任。状态责任并非与危害的发生有因果关系,而是因为对发生危害之物有事实上的管领力,主张以对物的所有或占有而对其事实上的管领力作为导致负有排除危险义务的因素。土地使用权人自然成为排除土壤污染义务的主体,尽管其责任或义务应当定位为污染者责任的补充。与其说是对污染者负担原则的冲击,毋宁说是对该原则的补充。

四、有必要增加的内容

《土壤污染防治法》在个人责任方面存在两点不足,反映为两对范畴的缺失。一是没有规定土地使用权人和污染责任人的归责原则以及两类主体之间的关系,这反映为中间责任和终局责任范畴;二是没有规定多个责任人时责任的承担,这反映为按份责任和连带责任范畴。

(一)中间责任和终局责任

在土地使用权人承担责任后,是否有权向污染责任人追偿,并没有作出明确规定。依据无因管理或者不当得利,土地使用权人有权追偿,但毕竟缺乏明确的法律依据。

这可以归结为一对责任范畴,即中间责任和终局责任。终局责任则是责任的最后分配,中间责任乃是出于紧迫性的要求,对符合一定条件的未必承担终局责任的主体应暂时承担的责任。

在终局责任上,污染者责任往往是无过错责任。这在对土壤污染防治具有专门立法的国家和地区形成通例。如韩国《土壤环境保护法》就表明对污染者适用严格责任。

污染场地权利人承担终局责任往往以过错为前提。在美国,善意所有人、善意预期购买人和符合一定条件的受到其他场地污染迁移所致的污染场地的所有者不承担责任,但需要由被告举证。韩国《土壤环境保护法》规定,拥有、占有或经营因土壤污染受到控制的设施的主体免于责任的条件是其无辜、无过错,通过转让或接管设施前的土壤环境评估证明污染程度低于令人不安的水平。在中国台湾地区,尽了善良管理义务的污染土地关系人,依法提供土壤污染评估调查及检测资料报请有关主管部门备查的土地让与人即前所有人,不必与污染行为人、潜在责任人承担连带责任。根据英国立法,发现污染者另有其人的,污染土地所有者或者占有者不承担责任。因此,污染场地权利人在一定条件下免责。污染场地权利人的责任免除,通常由土地权利人自己举证,这实际上属于过错推定原则。

行政机关应当尽可能径直决定由承担终局责任的责任主体履行责任,从而避免或者减少后续发生的责任主体之间的相互追偿。但在污染责任人暂时无法认定,而且存在土壤污染危害的紧迫性的情形下,基于及时且有效的修复污染场地的目的,应当赋予行政机关命令土地使用权人进行风险管控或修复的责任,事后,土地使用权人有权向污染责任人追偿。

在今后的配套立法或者修改中,应该增设如下内容:土壤污染责任人暂时无法认定的,环境保护主管部门可以决定由土地使用权人按照国务院环境保护主管部门的有关规定实施土壤污染风险评估、风险管控、修复、修复效果评估、后期管理等活动。土壤污染责任人被认定后,能证明无过错的土地使用权人有权就实施上述活动的费用向土壤污染责任人追偿;不能证明无过错的土地使用权人有权就已经承担的费用中超过应承担的责任份额的部分向土壤污染责任人追偿。

(二)按份责任和连带责任

关于连带责任,该法仅在第90条规定,受委托从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位,出具虚假调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告的单位委托人恶意串通,出具虚假报告,造成他人人身或者财产损害的,还应当与委托人承担连带责任。但这只是解决责任人和受托第三方之间的关系,对于有多个责任人之间的关系则没有任何规定。是适用按份责任还是连带责任,或者在什么情形下适用按份责任或连带责任,有付阙如。

德国《土壤保护法》第24条第2款规定“涉及到多方义务当事人,不论义务形式如何,当事人有权在彼此之间索赔。没有其他处理方案的情形下,提供赔偿的义务和程度,应当取决于一方或另一方造成危害或损害的程度。索赔请求应在三年内提出。主管机关自己执行措施时,时效自开始向义务当事人征收费用时起算;其他情形下,时效从义务当事人实施完成修复且知道应该提供赔偿的其他义务当事人的身份时起算。索赔遵守时效,无论索赔人是否知道,措施完成后30年后时效丧失”。按照民法典规定,连带债务人中的一人不能偿还所分担的款项时,其不能偿还部分由其他有分担义务的债务人负担。可见,多方责任主体对外承担连带责任;在多方责任主体内部,责任份额取决于造成危害或损害程度,履行了修复责任或义务的当事人有权向其他人索赔,实施修复的主管机关也有权向义务人索赔。土地所有人所负担的土壤污染修复费用,可以依据《土壤保护法》第24条第2款的规定,向污染者求偿。不过,污染者有破产或倒闭的情形,土地所有人实际上承担最后的责任和费用。

根据韩国《土壤环境保护法》第10-3条,两人以上造成土壤污染,无法确定到底是谁造成的,每人必须对损害的补偿和被污染的土壤的净化承担连带责任。根据台湾地区《土壤及地下水污染整治法》第31条第1款,未尽善良管理义务的污染土地关系人,需与污染行为人、潜在污染责任人负连带责任。

综上,在今后的配套立法或者修改中,有必要增加如下内容:多个土壤污染责任人或土地使用权人承担风险管控或修复责任的,应当承担连带责任,能够证明自己责任大小的除外。

(来源:《中国金沙文明》杂志;胡静,中国政法大学教授)

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