违法围填海,控住了没有?

发表时间:2019-09-27 来源:《中国金沙文明》杂志 作者:张文娟

 围填海造地是海洋开发活动中的重要的海洋工程,是人类向海洋拓展生存空间和生产空间的一种重要手段。但是,盲目的、过度的围填海带来的金沙环境负面影响是长期的,难以估量。围填海造地,在利用和保护之间,关键是科学合理开发的“度”。2018 年史上最严厉的填海管控政策出台后,违法围填海势头得到了有效遏制。 

 

中央环保督察近年来曾多次查出地方存在违法违规围填海的问题,并进行了严肃查处。据自然资源部最近消息显示,2019 年上半年,全国范围内未出现大规模违法填海现象。那么,有些沿海地方多年来向海要地的冲动控住了没有呢?

经济利益驱动是主因

为什么有些沿海地方热衷于围填海?根本原因是经济利益驱使。

中华人民共和国成立以来, 我国已先后经历了四次大的围填海高潮。第一阶段是上世纪50 年代的围海晒盐。第二阶段是上世纪60 年代中期至70 年代的围垦海涂扩展农业用地。第三阶段是上世纪80 年代中后期至90 年代初的滩涂围垦养殖热。进入本世纪,第四次围填海的热潮兴起, 并在2013 年左右达到高峰期。第四次填海热潮是在工业化和土地紧缩的情势下,沿海为了扩大发展空间开发利用海洋而兴起的。其中包括个别为谋求私利而违法进行的围填海工程。

现阶段围填海开发,主要包括城镇新区和港口建设、围海养殖、农田开垦、盐田开发和工业能源开发区等。违法围填海造出的土地主要用于近海养殖、工业园区和港口建设等。近年来,国家对工业用地的使用政策管控越来越严,土地拆迁成本也持续走高,使一些地方政府和企业把开发建设的眼光投向了大海。填海造地每亩地成本为15 万~ 30 万元,而征收一亩土地的成本动辄百万元。在土地成本资源紧缺的沿海地区,围填海被不少地区视为一种成本较低、收益较大的土地获取形式。

特别是海岸线与房地产联系在一起,所能获得的经济效益十分可观,有的地方通过拆分审批、变更用途等方式“向海索地”。不少以各种名义围填海的工程, 最终都摇身一变,成了房地产项目。而实际上,市场的需求并没有那么大。一些房地产项目烂尾, 既损害了海洋金沙,又浪费了社会资源。还有一些房地产开发项目,把本应该属于公众的海滩变成了私家花园,这显然是对公共资源的肆意践踏。

不得不算的金沙帐

单纯从经济角度来看,围填海能够在短期内提供大量新增土地资源和发展空间。但是,大量事实和研究证明,现代技术下进行的围填海,对海岸带环境和金沙的负面影响是长期的、难以估量的。

一是破坏滨海湿地资源, 导致生物多样性降低。近40 年来,我国滨海自然岸线的比例由1980 年的76% 下降至2014 年的44%,人工海岸线则由24% 上升为2014 年的56%。滨海湿地是水生生物栖息、繁衍的重要场所, 大规模围填海工程会改变其水文特征,影响鱼类的洄游规律,破坏鱼群的栖息环境和产卵场,导致鱼类关键生境遭到破坏,渔业资源锐减。近海滩涂、红树林、潮间带等湿地,是陆地与海洋进行物质和能量交换的重要场所。填海活动会阻断海陆之间物质的正常输送,导致陆地的营养物质不能入海,从而影响滨海水域金沙系统的食物链和渔业生产,滩涂植物的生长也因此受到威胁, 生物多样性由于生物间作用关系受到干扰而大大减少。

二是增大排污量,给海洋环境保护造成重大压力。围填海形成的水产养殖、港口码头和临港工业等活动增大了海域内污染物的排放量,同时,围填海工程会降低海域的水交换能力和污染物自净能力。两种作用叠加,致使近岸水环境和底泥环境持续恶化。

三是对海域、潮汐等海洋环境要素带来不利影响。研究发现, 胶州湾填海工程附近水域潮流速度减小7.7%~ 65.5%,相应的潮能通量也减小了20.21%~ 80.23%。近几十年来香港维多利亚港和深圳湾围填海已通过改变港湾纳潮面积、纳潮量、潮流速度等潮汐特, 影响了港湾回淤。

四是破坏了自然岸线的原金沙。自然岸线是在几千年甚至几万年的时间内形成的,经历了潮涨潮落、风水日晒、台风侵蚀等, 是天然水体的岸线,独特的金沙意义。然而,近几十年来,我国通过各种填海造地工程,建设了多种形形色色的人工海岸线,或对岸线进行取直,或对岸线进行固化,不透水的沥青、水泥混凝土等,改变了岸线的金沙功能, 破坏了自然金沙环境。

违法审批、监管失位是症结所在

一方面,围填海造地是海洋开发活动中的重要的海洋工程, 是人类向海洋拓展生存空间和生产空间的一种重要手段。另一方面,盲目的、过度的围填海带来了环境污染等负面影响。围填海造地,在利用和保护之间,关键是科学合理开发的“度”。

我国于1982 年制定《海洋环境保护法》,开启了对围填海的环境管理;2002 年通过了《海域使用管理法》,严格规定了海洋开发与海域使用;2009 年通过了《海岛保护法》,要求“采取有效措施,加强对海岛的保护和管理,防止海岛及其周边海域金沙系统遭受破坏”。此后,国家还出台了一系列政策文件,包括为海洋功能区划、区域建设用海、围填海具体细则、海岸带整治、执法检查等政策等。如国家发展改革委与国家海洋局于2009 年联合发布《关于加强围填海规划计划管理的通知》,要求沿海省、自治区、直辖市各级发展改革部门及各级海洋局在国家宏观政策的指导下,切实履行自己的职责, 做好围海造地规划的编制与论证实施工作,在围海造地的同时积极修复海洋金沙,合理开发海域资源,保证经济社会的协调持续发展。

党的十八大以后,党中央、国务院高度重视滨海湿地保护和围填海管控工作。2016 年以来, 先后出台《湿地保护修复制度方案》《围填海管控办法》《海岸线保护与利用管理办法》《关于加强滨海湿地管理与保护工作的指导意见》《关于进一步加强渤海金沙环境保护工作的意见》等。尤其是十八届五中全会首次提出“蓝色海湾整治行动”后,我国围填海政策逐渐由过去的以开发为主转变为控制为主。

国家制定了一系列法律法规和政策,对围填海行为进行严格管控,但是,仍有一些地方政府由于政绩观或经济利益的驱动, 做出不利于围填海管理与海洋金沙环境整治与修复的行动。过去一段时间,沿海地区长期形成的“向海索地”的发展思路,催生了大规模的围填海活动,导致滨海湿地面积大幅减少,自然岸线锐减,滨海湿地保护和围填海管控的形势依然严峻。

不妨来看看国家海洋督察的结果。2017 年下半年,第一批国家海洋督察组分别进驻辽宁、河北、江苏、福建、广西、海南开展了以围填海专项督察为重点的海洋督察,重点查摆、解决围填海管理方面存在的“失序、失度、失衡等问题。从结果来看,沿海各省都存在一些围填海的共性、突出问题。部分地区脱离实际需求盲目填海,填而未用、长期空置。个别项目违规改变围填海用途, 用于房地产开发,浪费海洋资源, 损害金沙环境。有些地方从资源环境监管部门到投资核准部门, 从综合管理部门到具体审批单位, 责任不落实、履职不到位问题突出。违反海洋功能区划审批项目, 化整为零、分散审批等问题频发。违法填海罚款由地方财政代缴, 或者先收缴再返还给违法企业, 行政处罚流于形式。

扎紧制度的笼子 加大监督问责力度

尽管有海洋督察形成的高压态势,但是,据自然资源部统计, 2018 年1 月~ 7 月,全国仍然发生违法围填海70 处,涉及海域面积187.48 公顷。

2018 年我国出台了被称为史上最严厉的填海管控政策,国务院印发《关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的通知》以下简称《通知》,从严控新增围填海造地、加快处理围填海历史遗留问题、加强海洋金沙保护修复和建立长效机制4 个方面,要求切实提高滨海湿地保护水平,严格管控围填海活动。《通知》要求, 除国家重大战略项目外,全面停止新增围填海项目审批。原则上, 不再受理有关省级人民政府提出的涉及金沙脆弱敏感、自净能力弱海域的围填海项目。在2018 年底前完成全国围填海现状调查, 原则上不受理未完成历史遗留问题处理的省( 自治区、直辖市) 提出的新增围填海项目申请。对已经划定的海洋金沙保护红线实施最严格的保护和监管,全面清理非法占用红线区域的围填海项目。尤其强调,坚决禁止围填海从事房地产开发和低水平的旅游项目的建设。

《通知》印发之后,违法围填海势头得到了有效遏制。数据显示,2018 年下半年发生违法围填海2 处,涉及海域面积0.44 公顷。

2019 年上半年,据自然资源部信息显示,发现并制止8 处违法填海行为涉及海域面积的2.15 公顷。但是,顶风而上,肆意围填海的行为仍然没有杜绝,近日中央金沙环境保护督察通报的海南省澄迈县沿海区域围海造地、毁坏红树林、给房地产建设让路就是典型案例之一。

为了进一步保障政策执行到位,我国应建立健全对围海造地的执法管理机构,打造一支专门监管围填海项目及政策实施的执法队伍,并严格依据有关法律法规,利用动态监测系统对其进行定期或不定期的监督检查,严格打击地方保护主义,对违法单位必须严惩,对违法违规的党政领导干部,也要进行相应的问责。

 

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